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【雨仁研究】产业基金的法规和风险问题分析(上)

楼主:雨仁矿业律师 时间:2021-11-25 15:38:26



政府产业基金相关法律法规及国家政策之历史演变


随着国家发改委2016年12月底发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(以下简称《政府产业投资基金管理办法》)于2017年4月1日起正式实施,产业基金的话题引起普通民众、投资界人士、律师圈朋友和政府部门的重视。至于何为产业投资基金,在新规出台以前可谓众说纷纭、各执一词,比较权威的论述可见于《2008中国投资发展报告——方兴未艾的产业投资资金》,其将产业基金概括为:一种通过发行基金券(如收益凭证、基金单位、股份基金等),将不确定多数投资者的不等额出资汇集成一定规模的信托资产,交由专门投资管理机构,按照资产组合原理直接投资与特定产业的未上市企业,并通过资本经营和提供增值服务对受资企业加以培育和辅导,使之相对成熟和强壮,以实现资产保值增值与回收,投资收益按出资比例分成的金融制度。《政府产业投资基金管理办法》则明确了“政府出资产业投资基金”的内涵:指有政府出资,主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。



政府产业基金的监管经历了多部委联合牵头、中央编办(针对中央企业)、证监会、财政部等部门的监管,最终由发改部门落实、跟进,我们将其监管政策进行梳理、总结如下:

2005年11月15日,由国家发改委牵头,联合科技部、财政部等十部委共同出台了《创业投资企业管理暂行办法》 (发改委2005年第39号令),明确了创业投资企业的概念、设立与备案方式、投资运作及监督管理等内容,规定在工商管理部门登记设立,向政府管理部门备案。

2008年10月18日,国务院办公厅颁布了《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》 (国办发[2008]116号),该通知在2005年暂行办法的基础上,规定了创业投资引导基金的性质、设立方式与资金来源、运作具体原则与方式和风险控制等内容,将引导基金纳入公共财政考核体系,由财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门进行监管和指导。

2011年1月31日,国家发改委颁布了《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》 (发改办财金[2011]253号)[已失效],规定了除某些特定情形外,股权投资企业均应申请到国家发展改革委备案并接受备案管理,同时详细罗列了需要提交的备案材料。

2011年11月23日,国家发改委颁布了《国家发展改革委办公厅关于促进股权投资企业规范发展的通知》 [已失效](发改办财金[2011]2864号),规定了股权投资企业除特殊情形外,均应在完成工商登记后的1个月内,申请到相应管理部门备案。明确规定资本规模(含投资者已实际出资及虽未实际出资但已承诺出资的资本规模)达到5亿元人民币或者等值外币的股权投资企业,在国家发展和改革委员会(以下简称国家备案管理部门)备案;资本规模不足5亿元人民币或者等值外币的股权投资企业,在省级人民政府确定的备案管理部门(以下简称省级备案管理部门)备案。

2013年6月,中央编办下发《关于私募股权基金管理职责分工的通知》 ,《通知》明确,证监会负责私募股权基金的监督管理,实行适度监管,保护投资者权益;发展改革委负责组织拟订促进私募股权基金发展的政策措施,会同有关部门研究制定政府对私募股权基金出资的标准和规范;两部门要建立协调配合机制,实现信息共享。可见在监管框架上将产业投资基金和创业投资基金都统一并入股权投资基金进行监管。

2013年7月,国家发改委颁布了《国家发展改革委关于加强小微企业融资服务支持小微企业发展的指导意见》 (发改财金[2013]1410号),该指导意见要求各省级、副省级创业投资企业备案管理部门与属地财税部门建立顺畅的工作机制,确保符合条件的创业投资企业及时足额享受税收优惠政策,但并未明规定确备案管理部门。

2014年8月21日,中国证监会颁布了《私募投资基金监督管理暂行办法》 (中国证券监督管理委员会令第105号),明确规定中国证监会及其派出机构依法对私募基金业务活动实施监督管理。



2015年11月12日,财政部公布了《财政部关于印发<政府投资基金暂行管理办法>的通知》 (财预(2015)210号),并于同年12月,发布了《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》(财建[2015]1062号),根据《政府投资基金管理办法》,就财政资金注资设立政府投资基金支持产业发展,提出总体的指导意见。

2016年12月30日,国家发展与改革委员会颁布了《国家发展改革委关于印发<政府出资产业投资基金管理暂行办法>的通知》 (发改财金规[2016]2800号),《政府产业投资基金管理办法》将于2017年4月1日起正式实施,规定:国家发展改革委负责中央各部门及其直属机构政府出资设立的产业投资基金材料完备性和产业政策符合性审查。地方各级发展改革部门负责本级政府或所属部门、直属机构政府出资设立的产业投资基金材料完备性和产业政策符合性审查。

《政府产业投资基金管理办法》从政府出资产业投资基金的募集和登记管理、投资运作及终止、绩效评价和信用建设等方面,完善了监管措施。可以说,政府产业基金正式迈入发改委监管为主,配合证监会和中基协监管为辅阶段。


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张烨律师简介


  • 北京市雨仁律师事务所合伙人 / 律师

  • 北京市雨仁律师事务所金融证券业务部主任

  • 北京市律师协会证券法律委员会委员

  • 张烨律师具备法律、经济学双重背景从事投融资律师工作近七年专注于企业投融资、资本市场领域。服务过的部分客户包括中银集团投资有限公司、中宏投资集团有限公司、徐州矿业集团、山西旅游集团、北京华夏建龙矿业科技有限公司、北京天健华夏医疗投资管理有限公司、河北京安生物能源科技股份有限公司、天津中翔腾航科技股份有限公司等。

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